hoe overvloed door subsidies verandert in gebrek

Internationale regels voor landbouw hebben dikwijls perverse gevolgen voor kleine boeren en consumenten. De WTO-formules voor beoordeling van prijsondersteuningssystemen kunnen misleidend zijn zoals uit het onderstaande blijkt. In het geval van India kunnen zulke regels worden ingepast in een reeks beleidsmaatregelen die zowel op de buitenlandse als op de binnenlandse markt prijsverstoringen voortzetten, een klein aantal boeren bevoordelen ten koste van de meesten en consumenten te kort doen. Een effectief landbouwbeleid zou schaarse middelen kunnen inzetten voor ontwikkeling van infrastructuur voor kleine boeren of voor andere dan prijsondersteuning in de landbouw.

Onderstaande tekst van Milind Murugkar gaat in op de prijs van protectionisme : hoe een arm land buitenlandse consumenten subsidieert ondanks honger in eigen land.

Terwijl miljoenen en miljoenen arme Indiërs iedere dag met honger gaan slapen, heeft de Indiase regering voedselgranen geëxporteerd aan een prijs die veel lager is dan de armsten in eigen land ervoor moeten betalen aan gesubsidieerde prijzen in eerlijkeprijzenwinkels, die draaien onder het Openbaar Distributie Systeem.

Dit tragisch en ironisch exportbeleid is al vier jaar aan de gang.

In 1971 produceerde India 65 miljoen ton tarwe en rijst. In 2001 is bijna eenzelfde hoeveelheid opgeslagen voedselgranen weggerot in de opslagplaatsen van de Food Corporation of India (FCI), een staatsbedrijf. Een van de belangrijkste redenen hiervoor is de politieke druk van boerenlobby’s, hoofdzakelijk uit de staten Punjab en Haryana, beide bevoordeeld door de Groene Revolutie. Deze lobby’s hebben druk uitgeoefend op de regering om alsmaar hogere prijsondersteuning te bieden voor twee hoofdteelten van deze groene-revolutie-gebieden, nl. tarwe en rijst.

Ieder jaar vóór de moessonregens kondigt de regering van India minimumsteunprijzen (Minimum Support Prices (MSP) af voor de meeste landbouwproducten. De boeren kunnen voor hun productie verzekerd zijn van deze MSP. Als de binnenlandse prijzen onder deze minimumsteunprijzen zakken, springt de regering bij en koopt de productie aan tegen de MSP.
In theorie is het MSP-mechanisme van toepassing op heel de landbouwproductie. Maar in praktijk hoeft de regering alleen maar in te springen voor tarwe en rijst, omdat de steunprijzen voor de andere producten in het algemeen lager zijn dan de heersende marktprijzen. Vandaar dat de opslagplaatsen van de FCI alleen maar volzitten met enorme bergen tarwe en rijst.
Maar landbouw op geïrrigeerde gronden is maar een deel van de Indiase landbouw. Het merendeel , dat toebehoort aan de meerderheid van de armsten van de samenleving is landbouw afhankelijk van de lokale neerslag en dus zonder bevloeiing. Dat deel maakt meer dan 60% van de bebouwbare gronden van het land uit. Zodoende hebben de steunprijzen voor tarwe en rijst, die de zaak scheef trekken, een nadelig effect op de groeikansen van de armen in de niet geïrrigeerde landbouw van India.
De bekende Indiase econoom Abhijeet Sen heeft in dit verband groot gelijk. Hij vestigt de aandacht op het negatieve effect van de in het recente verleden toegenomen MSP, speciaal voor tarwe en rijst. Toen de wereldprijzen toenamen, zijn ook de MSP voor tarwe en rijst scherp toegenomen. Zij stegen zelfs nog naar een hoger niveau toen de wereldprijzen daalden. Dit beleid werd beïnvloed door de politieke invloed van de verschillende landbouwlobby’s, zodat de gelijkwaardigheid van de prijzen tussen de verschillende teelten aanzienlijk wijzigde zonder dat er noodzakelijk een verband was met binnenlandse productiekosten of wereld[markt]prijzen. Deze krachtige politieke lobby’s van boeren maakten zich sterk door te  wijzen op subsidiesystemen in ontwikkelde landen. Zo heeft het protectionisme in de ontwikkelde landen het tegen de armen gerichte protectionistische beleid gelegitimeerd in een arm land als India.

Er is nog een belangrijk punt en dat houdt verband met de wijze waarop de WTO subsidies beoordeelt, het zg. Aggregate Measure of Support [AMS]. In de jaren 1980 kende India sterke boerenbewegingen. In verschillende staten van het land doken krachtige boerenorganisaties op. Zij vroegen om kostendekkende en lonende ondersteuningsprijzen voor de landbouwproductie. De vraag vond zijn rechtvaardiging in de belastingheffing in de landbouw. Eén belangrijk aspect in deze belastingheffing was, zo werd betoogd, het opleggen van een exportverbod op landbouwproductie. Dit dwong de boeren om hun producten te verkopen aan een prijs die lager was dan die zij zouden kunnen maken op de internationale markt.
Toen echter in april 1994 de WTO-Overeenkomst inzake Landbouw werd getekend, waren de meningen verdeeld. Een van de sterkste organisaties met zetels in Maharashtra, Gujarath en Punjab, steunde het regeringsbesluit om de overeenkomst te tekenen. In die tijd hadden de boeren ook schrik dat hun subsidies drastisch zouden afnemen vanwege de WTO. Maar de AMS gedurende de basisperiode (zoals bepaald in de Overeenkosmt bij de WTO) was voor de Indiase boeren negatief. En nog een lange tijd daarna bleef zij negatief. De organisaties die voor de WTO waren geweest redeneerden daarom dat zij door de WTO bevestigd werden in hun opvatting van ‘negatieve subsidie’ (inhoudende belastingheffing, zijnde potentieel inkomensverlies door exportverbod). Vandaar hun argument dat de toepassing van de overeenkomst de boeren de voordelen zou bieden van de internationale markten. Iets wat lang geweigerd was door het tegen de handel gerichte socialistische binnenlandse beleid.
Het onderwerp van ‘negatieve subsidie’ beheerste het gesprek over het landbouwbeleid gedurende lange tijd en doet dat zelfs nu nog. Dit overtrekken van het het ‘negatieve subsidie’-thema heeft veel kwaad gedaan aan een serieus politiek gesprek, omdat de uitleg van een ‘negatieve AMS’ verkeerd was. De cijfers van negatieve subsidies die resulteerden uit de WTO-berekeningsmethode, waren in feite niet realistisch. Zij gaven geen beeld van de belastingheffing op de Indiase landbouwers. Het is interessant om te zien hoe dit in elkaar zit.
Stel dat een grondstof de boeren 10 roepie per kg oplevert op de binnenlandse markt van India in de jaren 1986-’88 (dit waren de referentiejaren, die de basis vormden voor de berekening van de subsidies volgens de WTO). In die periode was de regeringssteunprijs – nemen we aan – 7 roepie per kg, wat betekent dat, als de marktprijs daalt onder de 7 roepie per kg, de regering verplicht is de hele productie van de boeren te kopen aan 7 roepie per kg.
Stel nu dat de internationale prijs voor deze grondstof gedurende diezelfde periode 11 roepie per kg was. De WTO beschouwt nu als subsidie op dit product de prijs die de regering op de binnenlandse markt garandeert minus de internationale prijs. In dit geval is dat minus 4 roepie. Men legde dat uit als een verlies van 4 roepie per kg voor de boer als gevolg van de overheidstussenkomst. Was de markt open geweest en had de regering geen exportverbod opgelegd, dan zouden de boeren hebben gewonnen door de exporten.
Wat hier vergeten wordt, is dat de boeren 10 roepie ontvingen op de binnenlandse markt. Maar de methode van de WTO brengt niet de prijs op  de binnenlandse markt in rekening maar de steunprijs van de regering. In feite legden de boeren er 1 roepie per kg op toe en geen 4.
Maar het is nog erger . . . stel dat in 1995 (negen jaar na 1986) de prijzen op de internationale markten instortten, en dat is feitelijk gebeurd, zeg tot 5 roepie per kg en de regering beschermt de boeren door tariefsverhoging in de vorm van een steunprijs van 6 roepie per kg. Men zou nu verwachten dat de subsidie positief uitpakt (6-5=+1). Maar opnieuw, de WTO-methode vergelijkt niet de huidige steunprijs met de huidige internationale prijs. Neen, de huidige steunprijs wordt vergeleken met de internationale prijs tijdens de referentiejaren 1986-’88. Opnieuw blijkt de subsidie negatief uit te pakken (6-11= -5). (Economisch heeft het geen zin . . . Ik vermoed dat de methoede nu veranderd wordt.) Enerzijds bleven de internationale prijzen dalen hoofdzakelijk vanwege de subsidies in de ontwikkelde landen en anderzijds beschermde de Indiase regering zijn boeren met een toenemende steunprijs, en de boerenorganisaties gingen door met de regering te beschuldigen van het belasten van de landbouw [dwz. de subsidie als negatief af te schilderen op grond van de rekenwijze van de WTO]. Dit misverstand rechtvaardigde toenemende steunprijzen als de belanrijkste en wettig toegestane manieren van landbouwersondersteuning. Natuurlijk profiteerden de sterkste boerenlobby’s ervan.

Abhijeet Sen wijst erop dat het royale MSP-beleid voor tarwe en rijst niet alleen tot gevolg had dat er meer dan noodzakelijk werd ingekocht door de Food Corporation of India (FCI) maar ook dat de marktprijzen scherper stegen dan die van de meeste andere landbouwgrondstoffen. Omdat granen een aanzienlijk deel uitmaken van het voedselpakket van landarbeiders, was dit in het nadeel van deze mensen.

Erkenning van de vraag om toenemende MSP als belangrijkste vorm van steunvoor de landbouwer kan een klein deel van de gegoeden en een politiek sterke sector van de boeren tot voordeel strekken. Voor het overige gaat het ten koste van kleine en arme boeren enerzijds en consumenten anderzijds. De voedselzekerheid en de ontwikkeling van de kleine boeren in een landbouw die het moet hebben van de plaatselijke neerslag is afhankelijk van de toenemende opbrengsten van de teelten waarmee zij bezig zijn. Maar de opbrengstgroei van deze teelten is aan het dalen als gevolg van afgenomen openbare ondersteuning.
Terwijl de groei van de landbouw van de armen voortdurend te lijden heeft aan een gebrek van passende fondsen voor infrastructurele ontwikkelingen zoals irrigatie, wegen, opbouw van onderzoeksfaciliteiten en zulke dingen, gaat men door met het verspillen van schaarse openbare middelen voor een projectgericht beleid dat ten goede komt aan een luttel percentage van gegoede boeren.

Om af te komen van de enorme voorraad rijst die een gevolg was van de royale MSP, heeft de Indiase regering resp. 2,09; 6,31; 14,86 en 8,33 miljoen ton rijst in vier achtereenvolgende jaren geëxporteerd. Gemiddeld leverde dat een prijs op van slechts 60% van de prijs die de armste sector van de Indiase samenleving moest betalen in de eerlijkeprijzenwinkels van de regering, die draaien onder het Openbaar Distributie Systeem. Deze gesubsidieerde export ten koste van miljoenen hongerigen thuis komt ten goede aan de rijke consument in het buitenland.
Het is jammer dat tot nu toe de meeste van de Indiase NGO’s en CSO’s van het land zijn blijven zwijgen over zo’n belangrijke zaak. Geen van deze organisaties hebben gevraagd om radicale hervormingen in het steunbeleid van de Indiase landbouwers. Wat nodig is, is een verschuiving van prijsondersteuning naar niet-prijsondersteuning ten gunste van de arme landbouwers. Maar deze vraag wint alles behalve politiek gewicht.
De redenen zijn van ideologische aard. Protesteren tegen zulk beleid zou noodzakelijkerwijze betekenen protesteren tegen staatsinterventie in de markt. De geest van de Indiase NGO’s wordt nog steeds beheerst door de orthodoxe ‘linkse’ argwaan jegens de markt [dus men blijft voor staatsinterventie, ook al pakt die radicaal verkeerd uit]. De goedmenende NGO’s die de armen welgezind zijn, geven steun aan de protectie ten koste van de armen. Het is een droevige contradictie.

Deze informatie werd verspreid door : Amber McNair van de University of Toronto in samenwerking met the Munk Centre for International Studies en Wayne Roberts van de Toronto Food Policy Council, in partnerschap met de Community Food Security Coalition, World Hunger Year, en International Partners for Sustainable Agriculture.

(vertaling door Gert Coppens, 2004-07-14)