|
|
|
|
Suiker, goede bedoelingen en handelsgeest |
Het suikerregime van de EU is een merkwaardig
bouwsel. Van oorsprong is het een deftig huis, gebouwd in de jaren
1960. Het huis zelf is nog altijd zo ongeveer in de staat waarin het
gebouwd werd – ingrijpende interne verbouwingen zijn het bespaard
gebleven. Maar er zijn nadien wel heel wat aanbouwsels bijgekomen. Het
zijn vooral die aanbouwen die het hele stelsel nu in groot gevaar
hebben gebracht – in de eerste plaats van binnenuit en door eigen
toedoen, al dan niet doelbewust.
Daarnaast ligt het oorspronkelijke huis onder vuur, vooral vanuit de WTO.
Laten we eerst eens kijken naar de aanbouwsels aan het suikerhuis. In
1975, toen het huis bijna tien jaar oud was, vond de eerste grote
aanbouw plaats. Bij wijze van ontwikkelingshulp verleende de EU aan de
ACP-landen, hoofdzakelijk voormalige Europese koloniën, vanaf 1975
vrijstelling van accijns op suiker voor een beperkte hoeveelheid. Deze
landen kunnen dus suiker verkopen aan de EU-landen tegen de in de EU
geldende (hoge) prijzen, mits deze suiker is gewonnen in de ACP-landen.
Ook voor India geldt die uitzondering. De totale hoeveelheid is
vastgesteld op 1.304.700 ton per jaar. Men spreekt van 'Preferentie
Suiker' of SP-suiker.
In 1995 werd er weer iets aangebouwd. In dat jaar is daaraan bij wijze
van tijdelijke maatregel nog een hoeveelheid toegevoegd, die jaarlijks
wisselt tussen 200.000 en 350.000 ton (Speciale Preferentie Suiker of
SPS-suiker). De condities voor SPS-suiker zijn enigszins afwijkend van
SP-suiker.
Maar er zijn nog andere aanbouwsels. Er bestaan speciale afspraken voor
85.500 ton/jr, hoofdzakelijk uit Cuba en Brazilië en voor ca 100.000
ton/jr uit de West-Balkan (nb. de West-Balkan is een netto-importeur
van suiker; eigenlijk gaat het om transit-suiker en betreft het dus een
verkapte vorm van ontwikkelingshulp ten gunste van de Balkan).
In totaal gaat het met al de 'aanbouwsels' om 1.390.000 ton/jr aan
permanente verplichtingen en daarbij tot maximaal 450.000 ton/jr aan
tijdelijke extra-importen.
Onlangs nog is er een grote schuur op het erf van het huis bijgezet.
Die heet EBA, Everything but Arms (alles behalve wapens).
Eerdergenoemde verplichtingen onder de noemer ontwikkelingshulp werden
in 2001 onder het EBA-initiatief onbeperkt uitgebreid naar alle
MOL-landen. Dat zijn er 48, waarvan 39 behoren tot de ACP-landen.[1]
Op 1 juli 2009 zal voor wat betreft suiker deze EU-verplichting in het
kader van EBA volledig zijn. Ondertussen geldt een overgangsregeling.
Een EU-rapport uit 2000 veronderstelde dat het EBA-initiatief zou
leiden tot een extra import van 2,4 miljoen ton suiker per jaar en dat
dit de EU ca 1,05 miljard Euro zou gaan kosten.[2] Dit dwingt tot
beperking van de eigen productiequota of tot omschakeling op
ethanolproductie (brandstof voor wegtransport).
Maar de bouwwoede is nog niet over. Er staat iets in de stijgers
waarvan de gevolgen niet te overzien zijn. Het gaat om het voornemen
van de Europese Commissie om aan alle ACP-landen dezelfde voorwaarden
toe te kennen als aan de EBA-landen (onder zg. Economische
Partnerovereenkomsten, EPA's). De onderhandelingen daarover
begonnen in september 2002 en zullen naar verwachting 5 jaar duren.
Onder deze EPA's zullen alle ACP-landen - zonder quota - accijnsvrije
toegang hebben tot de EU-markt voor alle goederen behalve wapens.
Bedenk dat tot nu toe de preferentie van de ACP-landen en India door de
EU volgens de Lomé-conventie is gebonden aan een vast suikerquotum van
1.304.700 ton per jaar. Deze landen produceren thans per jaar 6,2
miljoen ton suiker. Indien het tot nu toe geldende quotum wegvalt,
kunnen zij hun hele eigen productie accijnsvrij afzetten op de EU-markt
en hun eigen suikerbehoefte dekken door aankoop op de wereldmarkt tegen
een prijs die aanzienlijk lager is dan wat zij voor hun suiker krijgen
op de EU-markt – een handelwijze die de Balkan nu reeds is toegestaan.
EBA- en ACP-leveringen tesamen belopen dan eventueel een totaal van 8,6
miljoen ton/jr. Dat is meer dan de helft van de eigen
EU-suikerproductie.
Dit is weliswaar nog niet voor morgen. Het plan bestaat echter om vanaf
2008 geleidelijk de maatregel volgens Economische Partnerovereenkomsten
in te voeren. Dit betekent wel dat niet alleen druk vanuit de WTO maar
ook druk van binnen uit, dwz. vanuit door de Europese Commissie zelf
bedachte aanbouwsels dwingt tot herziening van het gehele suikerregime
van de EU. Over de rol van de WTO spreken we later. Nu eerst wat meer
details over het oorspronkelijke suikerhuis uit de jaren 1960.
het suikerhuis van de EU
Voor het EU-suikerregime zijn er drie beleidsinstrumenten, die de hoofdstructuur van het huis bepalen:
• productiequota (samen met een interventieprijs)
• importbeheersing
• 'exportrestituties' (feitelijk subsidies)
Dit programma wordt in de eerste plaats betaald door de EU-consumenten,
die een suikerprijs opgedrongen krijgen die aanmerkelijk hoger is dan
de wereldmarktprijs. Bovendien dragen de gezamenlijke consumenten –
voor zover zij belastingbetalers zijn – nog eens ca 2,7 miljard $ per
jaar bij aan dit suikerbeleid.[3]
Dit suikerregime is ontwikkeld sedert 1965 en werd effectief in 1968
als onderdeel van het GLB (Gemeenschappelijk Landbouw Beleid), dat
dateert van 1958.
Ondanks herhaalde, soms ingrijpende hervormingen van het GLB is het
suikerregime in hoofdlijnen hetzelfde gebleven. Onder druk van de WTO
en deels ook vanwege de uitbreiding van de EU van 15 naar 25 landen
komt daarin nu verandering. Hoe die veranderingen eruit gaan zien,
volgt later.
interventieprijs, gegarandeerde minimumprijs voor de suikerproducenten
en via hen voor de boeren. Zodra de prijs daaronder gaat, koopt de EU
de productie op voor tijdelijke opslag in afwachting van binnenlandse
verkoop of voor export. Deze prijzen zijn variabel per land en houden
rekening met transportkosten tussen gebieden met onder- en
overproductie.
De interventieprijzen voor suiker zijn nominaal gelijk gebleven sinds 1984-85 (uitgedrukt in $ zijn zij echter wisselend).
De interventieprijs voor suiker ligt al vele jaren 2 tot 3 maal hoger dan de wereldmarktprijs.
importbeheersing betekent in het geval van suiker accijnsheffing bij
import vanuit landen buiten de EU, waardoor het verschil tussen de
wereldmarktprijs en de prijs op de EU-markt wordt genivelleerd. Een
aantal landen – de zg. preferentielanden - zijn van de accijnsheffing
vrijgesteld. Voor de niet-vrijgestelde landen is de accijnsheffing een
ontmoediging van uitvoer naar de EU.[4]
exportrestituties dienen om de verkoop naar de wereldmarkt mogelijk te maken.
Voor de EU-overheid is dit een verliespost die het gevolg is van het
prijsverschil tussen de interventieprijs en de wereldmarktprijs.
Waar geen sprake is van verkoop uit overheidsopslag, is
exportrestitutie een subsidie aan exporteurs om met de veel duurdere
EU-suiker toegang te krijgen op de wereldmarkt.[5]
Op suiker die is verwerkt in chocola, biscuits, cakes, ijsjes, soft drinks enz. is exportrestitutie ook van toepassing.
Bij de interventieprijs behoren productiequota om de omvang van de teelt van suikerbieten binnen gewenste grenzen te houden.
De quota zijn verdeeld in A- en B-quota, verschillend in
prijsondersteuning. Daarnaast wordt nog gesproken van C-suiker. Dat is
de hoeveelheid die uitgaat boven de som van A- en B-quota en is dus
non-quota-suiker. C-suiker wordt op zich niet gesteund, maar kan dienen
als buffer bij wisselende oogsten. Hij kan ook geëxporteerd worden,
maar dan zonder exportrestitutie.
Onder druk van de WTO nemen de quota al sinds enkele jaren af.
In miljoen ton A-quotum B-quotum A+B
2000/01 11,983 2,611 14,592
2003/04 13,449
A + B-quota samen zijn ca 1,5 miljoen ton meer dan het binnenlands
verbruik van de EU. Deze hoeveelheid wordt geëxporteerd met
exportrestitutie.
Het C-suikersurplus bedraagt gemiddeld tussen 1995/96 en 2000/01 ca 1,59 miljoen ton per jaar.[6]
Totale export van (A + B) en C-suiker bedraagt dus ca 3,1 miljoen ton.
Er gelden in de EU ook quota voor alternatieve zoetstoffen zoals isoglucose[7], 303.000 ton/jr, en inuline, 323.000 ton/jr.
De hoge suikerprijzen remden de suikerconsumptie in de EU af en leidden
tot verhoogde exporten van quota- en niet-quota-suiker. Beginjaren 1970
was de EU importeur van ca 2,5 miljoen ton suiker en nu exporteur van
ca 5 miljoen ton. Die overgang heeft zich vanaf 1975 vrij plotseling
voltrokken. In 1980 zat de export reeds dicht bij het huidige niveau.
Het verschil tussen de eerdergenoemde 3,1 en de hiergenoemde ca 5
miljoen ton ontstaat oa. doordat de EU ca 1,7 miljoen ton suiker -
zoals eerder uiteengezet - jaarlijks invoert uit ACP-en andere landen
en deze na verwerking ook weer uitvoert. [8]
biobrandstof
De EU heeft geen biobrandstofprogramma, maar individuele lidstaten,
waaronder Frankrijk, Spanje en Zweden hebben dat wel. Zo'n programma
kan een uitlaatklep zijn voor overproductie van suikerbieten en wordt
langzaam aan urgent. Brazilië kent zo'n programma al meer dan 30 jaar.
De grote suikerfabrieken in Brazilië schakelen gemakkelijk om van
suiker- naar ethanolproductie. Gemiddeld is de productie half om half.
uitbreiding van de EU van 15 naar 25 landen
Aan de 10 nieuwe EU-landen is een totaal suikerquotum toebedeeld van
2,958 miljoen ton/jr (A-quotum : 2,829 miljoen ton en B-quotum : 0,129
miljoen ton/jr). Hun gezamenlijk quotum voor isoglucose bedraagt
206.000 ton/jr.
Ook bij deze landen is er sprake van C-suiker en van een verwachte
suikerexport naar landen buiten de EU van minstens 200.000 ton/jr.
Het effect van de toetreding tot de EU zal zijn dat de suikerprijs in
de toetredende landen met ruim 40% stijgt, waardoor de consumptie naar
schatting met 4 tot 8% afneemt. Dit leidt tot een suikeroverschot met
als gevolg hogere exporten.
belangrijkste suikerexporterende EU-landen[9]
(cijfers voor 2003 in miljoen ton)
Frankrijk 1,4
Duitsland 0,77
Verenigd Koninkrijk 0,48
Italië 0,32
Denemarken 0,21
Overige EU-15-landen 1,6
totaal Ca 4,8 miljoen ton
De verschillen tussen de EU-landen wat betreft verdeling van A+B en
C-suiker en importsuiker zijn groot. Het VK is van oudsher een
belangrijke importeur van hoofdzakelijk rietsuiker en dat is zo
gebleven. Globaal gezien wordt de helft van de consumptie gedekt door
de import en de andere helft door eigen bietsuikerproductie. De
bietsuikerproductie in het VK zou theoretisch in staat zijn de
volledige consumptie te dekken. Dit verschijnsel leidt dus tot een hoge
export (derde grootste exporteur in de EU). Het VK levert
verhoudingsgewijs weinig non-quota-suiker.
Frankrijk produceert bijna driemaal meer suiker dan het consumeert en
heeft een non-quota-deel van bijna 1,2 miljoen ton/jr, ongeveer
eenderde deel van zijn totaalproductie. Duitsland produceert iets meer
quota-suiker dan het consumeert en heeft daarboven nog een
niet-quota-deel van ca 0,5 miljoen ton/jr.
de rol van de WTO
De WTO is vooral geïnteresseerd in het oorspronkelijke suikerhuis van
de EU. Het uit de jaren 1960 daterende gebouw met zijn A-quotum, dat
staat voor eigen consumptie en een B-quotum dat in de beginjaren stond
voor een potentieel voor de export. Maar in die jaren was de EEG nog
een netto-importeur van suiker, dus het begrip B-suiker kreeg pas echt
betekenis toen dat omsloeg in 1977 en de EU een exporteur van suiker
werd.
Bovendien kende het huis de merkwaardigheid dat een overproductie –
anders dan bij melk bv. – niet werd afgestraft. De overproductie gaat,
zoals we zagen, door onder de naam C-suiker. Maar het B-quotum is ook
een vorm van overproductie, nl. dat deel wat de eigen consumptie
structureel te boven gaat.
De quotumregeling was voor de suikerproducenten zinvol, omdat daaraan
een interventieprijs was gekoppeld. Voor de A-suiker betekende dat een
gegarandeerde minimumprijs en voor de B-suiker een compensatiebetaling
om het tekort te overbruggen tussen eigen productiekosten en de
wereldmarktprijs. Die compensatiebetaling is dus een subsidie, die
hardnekkig doorgaat onder de naam 'exportrestitutie'. Voor dat
merkwaardig woordgebruik is een historische verklaring, die verklaard
wordt in de tekst die als bijlage A bij deze studie is opgenomen.
Daarbij moet gezegd worden dat ter spekking van de pot voor
exportrestitutie op A-suiker een heffing werd toegepast van 2% en op
B-suiker een heffing die varieert van 30 tot 37% afhankelijk van de
wereldmarktprijs voor suiker. Hiermee zorgde de suikersector (voor het
oog althans[10]) zelf voor een deel van de restituties.
Wat een aantal rietsuikerproducerende WTO-landen, die niet behoren tot
de preferentielanden, vooral steekt is het feit dat zij in de EU, en
overigens ook in de VS en Japan, niet aan de bak komen wegens de
marktafscherming door accijns. Bovendien bederven met name die rijke
landen de wereldmarkt voor suiker door de steun die zij geven aan de
eigen suikerproducenten in de vorm van directe en indirecte
exportbevorderende subsidies. De suikerprijs op de wereldmarkt is
daardoor kunstmatig laag.
Dit heeft geleid tot een zg. suikerpanel, wat neerkomt op een
rechtszaak binnen de WTO. De landen die de klacht bij de WTO-rechtbank
hebben neergelegd zijn Brazilië, Thailand en Australië. De aanklacht
luidt dat de EU jaarlijks zowat vier keer meer gesubsidieerde
suiker uitvoert dan is toegestaan. Toegestaan is iets meer dan 1
miljoen ton/jr, maar de totale jaarexport bedraagt aanzienlijk meer.
Tot de overschrijding behoort 1) de C-suiker (ca 2,7 mt volgens Oxfam
en 1,6 mt volgens officiële cijfers), die intussen door de rechter is
bestempeld als indirect gesubsidieerd door de hoge interventieprijs die
wordt betaald voor quota-suiker, en 2) de transit-suiker afkomstig uit
preferentielanden (ca 1,6 mt), tesamen een overschrijding van 4,3 dan
wel 3,2 miljoen ton/jr.
Het recht van de EU om suiker van de preferentielanden (duur) aan te kopen wordt in het WTO-panel niet betwist.[11]
Deze informatie dd. 4 augustus 2004 is van voorlopige aard. In
september 2004 wordt de definitieve uitspraak verwacht. Van belang zijn
vooral de termijnen die gesteld worden om het EU-suikerregime aan te
passen. De EU kan nog in beroep gaan, maar daarvan verwachten
deskundigen geen heil voor de EU.
voorstel van de Europese Commissie
Op 14 juli 2004 heeft de EC een voorstel ingediend bij de Europese Raad en bij het Europese Parlement.
Daarin wordt vooruitgelopen op de verwachte uitspraak van het WTO-panel
en eigenlijk krijgt men de indruk dat deze uitspraak de EC welkom is.
Het is een externe prikkel en zelfs een legitimering tot wijziging van
het EU-suikerregime bovenop de prikkels die de EC intern al had
ingevoerd – zie eerder over EBA en het voornemen om alle ACP-landen
daarin te doen delen. De springstof die men intern aan het voorbereiden
was om het suikerhuis op te blazen, is nu wellicht overbodig. Pressie
vanuit de WTO is een mooie dekmantel voor een zelf gewenste drastische
hervorming.
voorgestelde hervormingen van het EU-suikerregime volgens de nota van 14 juli 2004
Vooraf stelt de EC vast dat de hoge EU-suikerprijs onhoudbaar is omdat
deze de import sterk stimuleert en dus de eigen productie onder druk
zet.[12] Bovendien treft deze ontwikkeling de meer concurrentiële
regio's van suikerproductie met een relatief hoger B-quotum meer dan de
minder concurrentiële regio's met een relatief lager B-quotum.
Dit zou de suikersector geleidelijk doen afbrokkelen en in strijd zijn
met de doelstellingen van de hervorming van het GLB : verhoging van
competitiviteit en marktgerichtheid.
De EC stelt de volgende stappen voor :
• inpassing binnen het financiële kader van het GLB
• afschaffing van de interventieprijs en vervanging
daarvan door een referentieprijs op aanzienlijk lager niveau
• overheveling van een deel van het interventiebudget naar de 'enkele bedrijfstoeslag'
De EC stelt vast dat in het verleden het mechanisme van de
interventieprijs niet werkte als systeem voor productiebeheersing.[13]
De EC stelt een referentieprijs voor die 2/3 bedraagt van de huidige
interventieprijs, die 632 Euro/t bedraagt. Dat betekent dus een
referentieprijs van 421 Euro/t, in twee stappen in te voeren over drie
jaar, vanaf 2005/06.
De referentieprijs zal uitgangspunt zijn voor 1) het vaststellen van
een minimum suikerbietenprijs, 2) het criterium voor private opslag, 3)
het niveau voor grensprotectie en 4) de garantieprijs onder het
preferentieel import mechanisme. Tabel 1 geeft een beeld van de
verschillende stappen in de vermindering van de referentieprijs en de
minimumprijs voor suikerbieten.
Inzake quota's stelt de EC vast dat zwaar gesubsidieerde exporten
economisch niet langer houdbaar zijn. Anderzijds had quotering geleid
tot een marktsituatie waarin de productie op systematische wijze de
EU-consumptie overtrof.
De volgende tabel geeft een beeld van de ontwikkeling van de consumptie
(in aanvang lichte afname, daarna gelijkblijvend), quota (afname met
2,8 miljoen ton/jr tussen het basisjaar en 2008/09) en de EU-productie
onder quota (gelijkblijvend verschil met de voorgaande van 100.000
ton/jr).
Beginnend in 2005/06 wil de EC de productie nauwer laten aansluiten op
de EU-consumptie (zie tabel), maar vanaf 2005/06 duikt de productie
onder de verwachte consumptie.
A- en B-quota worden samengevoegd tot een enkel quotum. Het begrip C-suiker blijft gehandhaafd.
De prijsvermindering treft ook de producenten van isoglucose. Hun
quotum zal gedurende 3 jaar vanaf 2005/06 toenemen met 100.000 t/jr. De
EC gaat ervan uit dat zij zich kunnen handhaven en zelfs hun productie
kunnen uitbreiden ondanks de gevoelige prijsverlaging.
In het voorstel is opgenomen een private opslagregeling om suiker aan
de markt te onttrekken als de prijs onder de referentieprijs daalt.
Voor overbrugging van jaarlijkse oogstverschillen is een mechanisme
voorzien.
Suikerbietverwerking voor alcohol, bio-ethanol en gist blijft
uitgezonderd van de productiequota, maar er is niet voorzien in een
aanmoediging tot productie van ethanol bv. in de vorm van een fiscale
gunstregeling.
Het suikergebruik door chemische en farmaceutische bedrijven blijft ook buiten de quota.
Quota kunnen voortaan worden overgedragen over de grenzen van de
lidstaten heen. Voorheen was alleen interne overdracht mogelijk. Deze
verruiming is noodzakelijk omdat grote verschuivingen worden voorzien,
die onvermijdelijk landgrenzen zullen overschrijden.
De gedeeltelijke overheveling uit het referentiebudget naar de 'enkele
bedrijfstoeslag' zal in twee stappen gaan, één betaalbaar in 2005/06 en
2006/07 en één betaalbaar vanaf 2007/08. Alleen boeren die in een
historische referentieperiode suikerbieten onder quota verbouwden,
komen in aanmerking. Er is per lidstaat voorzien in budgetten.
Hoe verhoudt zich deze aanpassing volgens de EC met de internationale verplichtingen van de EU ?
De EC stelt eenvoudig vast dat het EBA-initiatief (preferentie zonder
quotum) een uitholling[14] betekent van de rechten toegekend aan de
niet-MOL-landen van de ACP-landen (preferentie met quotum).
Bij de suikerimporten uit de West-Balkan noteert de EC dat de
aanzienlijke toename van (preferentiële) suikerimporten uit deze regio,
die zelf minder suiker produceert dan zij verbruikt, de economische
duurzaamheid in vraag stelt, in het bijzonder de vraag opwerpt of de
lokale economie er wel mee gediend is. Voor de suikerimport uit de
West-Balkan overweegt de EC een quotering.
De EC wil de preferentie voor de ACP-landen en India (vast quotum van
ca 1,3 miljoen ton/jr) behouden en aanvullende maatregelen treffen nu
de referentieprijs lager wordt.
In het kader van de preferenties zal de EU erop moeten toezien dat het
niet zal gaan om transit-suiker, die zijn oorsprong vindt in niet-ACP-
of niet-MOL-landen.
Budgettaire effecten
De EC meent dat de totale kosten van dit hervormingsvoorstel binnen de begroting blijven van het GLB voor de periode tot 2013.
De overheveling uit het interventiebudget naar de 'enkele
bedrijfstoeslag' beloopt een bedrag van 1,34 miljard Euro/jr.
Exportrestituties voor suiker en voor producten waarin suiker is
verwerkt, zullen samen 200 miljoen Euro/jr bedragen.
De prijsverlaging zal de consument ten goed komen, zegt de EC, maar vermeldt niet in welke mate.
Gezien het lagere prijsniveau verwacht de EC een toename van de
importen van suiker uit preferentielanden nl. een verhoging van 1,9
naar 2,4 miljoen ton/jr. Die verhoging van 0,5 miljoen ton wordt
toegeschreven aan de EBA-landen.
De daling van het totale quotum van 17,3 naar 14,5 miljoen ton/jr zal
er toe leiden dat de suikerbietproductie in sommige Europese streken
zal stoppen.[15] Naar verwachting zal de suikerexport met
exportrestitutie met 2 miljoen ton/jr dalen.
De EC stelt een herbezinning op deze hervorming voor in het jaar 2008.
Zij vindt die noodzakelijk gezien de onzekerheid over de uitkomsten van
de Doha Ronde van de WTO en de EBA-overeenkomst.
slotoverwegingen
1. De voorgestelde drastische verlaging van de
exportrestitutie vermindert de neerwaartse druk op de suikerprijs op de
wereldmarkt.
2. De koppeling van ontwikkelingssteun aan
handelsbeleid heeft geleid tot onduidelijkheid. De ACP-landen + India
dreigen daarvan de dupe te worden. Een ontkoppeling lijkt gewenst. Het
daarmee vrijkomende budget zou kunnen worden aangewend voor stimulering
van lokale verwerking van landbouwproducten, waaronder suiker en in
samenhang daarmee accijnsverlaging op de import van die lokaal
verwerkte producten.[16]
3. Als EBA in 2009 voor suiker (en ook voor rijst)
volledig geïmplementeerd zal zijn, zal blijken welke omvang de
suikerimport in de EU zal aannemen. Mogelijk zijn de inschattingen die
de EU in 2000 heeft gedaan in de voorbereidingen van het EBA-initiatief
te optimistisch geweest , dwz. te laag. De neerwaartse druk op de teelt
van suikerbieten in de EU - vooral in het EU-deel van de 15 lidstaten -
kan daardoor nog aanzienlijk groter worden dan de reeds bekende
quotum-verlaging die in 2008/09 zal zijn gerealiseerd.
4. Het EBA-initiatief ten voordele van de 49 Minst
Ontwikkelde Landen leidt tot een ernstige ondergraving van het systeem
van importbeheersing door grensprotectie. Het afweren van
transit-suiker die via MOL-landen zou kunnen binnenkomen, wordt een
probleem op zich.
5. Het EBA-initiatief kan op den duur leiden tot een
algehele opheffing van de importbeheersing op grond van het
MFN-beginsel van GATT 1994. Met het wegvallen van de importbeheersing
valt op den duur ook de mogelijkheid van productiebeheersing door
suikerquotering weg, omdat de productiekosten binnen de EU in het
algemeen hoger liggen dan buiten de EU.
6. Binnen de WTO is quotering van de
landbouwproductie in principe een aanvaarde vorm van
productiebeheersing. Indirect zou de EU dit gewenste instrument uit
handen geven door het vermengen van ontwikkelingshulp, waarop het
EBA-initiatief feitelijk berust, met een gezond eigen landbouwbeleid.
7. Het ontbreken van een energieopwekkingsprogramma
op basis van landbouwproducten in de EU wreekt zich. Toch zou dit een
uitwijk kunnen bieden voor de neerwaartse druk op de suikerbietenteelt.
Daarvoor is echter een stimuleringsprogramma nodig, bv. in de vorm van
gehele of gedeeltelijke vrijstelling van de belasting, zoals die
bestaat op aardolieproducten voor het wegtransport. Het beleid van
Brazilië sinds de jaren 1970 kan als referentie gelden. Daarnaast kan
niet voorbijgegaan worden aan de principiële vraag naar de inzet van de
landbouw voor energieopwekking door de productie van ethanol in het
geval van suiker (of van biodiesel in het geval van soja).[17]
8. De nota van de EC van 14 juli 2004 voorziet een
grotere concentratie binnen de suikerbietregio's die zullen overleven
als gevolg van de geplande ingreep. Zij voorziet ook in een handel in
suikerquotum over landsgrenzen heen. Nergens echter wordt gesproken van
een mogelijke herverdeling van de quota anders dan door (ver)koop.
Alles wijst erop dat de groteren groter worden en de kleineren zullen
afvallen. Dus geen sociale, maar een economische imperatief is de
leidraad van deze hervorming.
Deze studie is vooral gebaseerd op de volgende documenten:
• Donald Mitchell : "Sugar Policies : Opportunity for
Change", World Bank Policy Research Working Paper 3222, February 2004;
document 040200.
• Commission of the European
Communities; Brussels, 14.7.2004; com(2004) 499 finalcommunication from
the commission to the council and the european
parliament
"accomplishing a sustainable agricultural model for europe through the
reformed CAP – sugar sector reform"
• Dumping on the world "How EU sugar policies hurt
poor countries"; Oxfam International Briefing Paper 61, 16 april 2004
• Belgisch Federaal standpunt inzake suiker, april 2004
• Inside US Trade, bericht van 6 augustus 2004
"EU sugar subsidies declared illegal in interim WTO ruling"
• persbericht van Oxfam en WWF, 4 augustus 2004 "EU sugar subsidies ruled illegal"
voor Wervel, Gert Coppens, augustus 2004.[18]
bijlage A
(ontleend aan Donald Mitchell : "Sugar Policies : Opportunity for
Change", World Bank Policy Research Working Paper 3222, February 2004;
document 040200)
Een korte geschiedenis van de suiker
Suiker was een zeer kostbare handelswaar toen in het begin van de
zestiende eeuw de eerste verschepingen van de Caribische rietsuiker
plaatsvonden naar Europa. Suiker werd eeuwen eerder al geproduceerd in
China, India, het Middellands Zeegebied en doorheen Polynesië. De
Perzen ontdekten in de zesde of zevende eeuw een scheikundig proces
voor winning en raffinage van suiker in vaste vorm en dit
vergemakkelijkte de handel aanzienlijk. In 1516 werd voor het eerste
melding gemaakt van de verscheping van suiker [azúcar, açúcar, sucre,
sugar, Zucker] naar Spanje. In 1530 kwam er al 1.500 ton naar Spanje.
De rietsuikerproductie verspreidde zich snel vanuit de Caribische
eilanden zuidwaarts naar Brazilië, noordwaarts naar Amerika en verder
over de wereld. De Hollanders belandden in 1596 op Java en troffen daar
een suikerindustrie aan die gedreven werd door Chinese immigranten. Zij
ontwikkelden deze industrie verder en exporteerden in het begin van de
zeventiende eeuw suiker naar Perzië en Japan. Tezelfdertijd startten de
Engelsen op Barbados de rietsuikerteelt. De productie breidde snel uit
en verdrong die op andere plaatsen in de Caraïben en de beide
Amerika's. Rond 1665 exporteerde Barbados jaarlijks bijna 7.000 ton
suiker naar Engeland.
De opkomst van de bietsuikerindustrie in Europa verdrong gedurende de
negentiende eeuw de suikerproductie in de Caraïben, maar de productie
herstelde zich weer in de twintigste eeuw. Een lange en kleurrijke
suikergeschiedenis verklaart, meer dan wat ook, de huidige
wereldsuikermarkt, haar politiek, productiepatronen en handel.
De hoge vraag naar suiker en de hoge kosten van de suikerproductie in
verre landen, verhoogd met de transportkosten, leidden tot de
ontwikkeling van een concurrerende suikerindustrie in Europa. Deze
nieuwe industrie was gebaseerd op suikerbieten. Zo begon de strijd
tussen de producenten van bietsuiker en rietsuiker. Zij bleef
voortduren en ligt ten grondslag aan het Europese suikerbeleid. De
commerciële productie van suiker uit bieten startte in het begin van de
negentiende eeuw [Napoleon had het nodig voor zijn soldaten. Zij
gebruikten alcohol en suiker als pepmiddelen voor de strijd]. Rond 1815
had de suikerbietproductie vaste voet gekregen in Europa. Rebellie in
de koloniën gedurende de jaren rond 1800 met als gevolg stagnatie in de
leveringen moedigde de Europese landen aan hun eigen suikerindustrie te
vestigen, en vele landen subsidieerden de suikerbietproductie. Zulk
subsidiebeleid bestaat nog steeds in de Europese Unie als onderdeel van
het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid.
De hoge transportkosten van de rietsuiker uit de Caraïben waren in het
voordeel van de Europese bietsuikerproducenten. Maar misschien wel even
belangrijk was een voor hen gunstig systeem van terugbetaalde accijns,
terugbetaling dus van een initiële invoerheffing op ruwe rietsuiker,
waarmee Frankrijk was begonnen in 1684 en dat later was uitgebreid tot
de bietsuiker van alle belangrijke Europese bietenproducenten.
Aanvankelijk hield het [Franse] systeem in dat raffineerders van
rietsuiker de initiële invoerheffing op ruwe rietsuiker terugbetaald
kregen bij de export van het door hen geraffineerde eindproduct [Daar
ligt de oorsprong van het begrip 'restitutiebetaling']. Het systeem
werd vervolgens ook toegepast op exporten van bietsuiker. Dwz. voor
geraffineerde bietsuiker werd eenzelfde 'terugbetaling' [die feitelijk
geen terugbetaling was] gegeven als voor weer uitgevoerde
[geraffineerde] rietsuiker. De Europese suikerraffineerders konden dus
onder de productiekostprijs exporteren (misschien de eerste vorm van
exportsubsidie op suiker). Rietsuiker van de koloniën kon niet
concurreren tegen deze subsidies en de suikernijverheid daar kwam in
verval. Tussen 1800 en 1900 groeide de bietsuikerproductie uit tot 60%
van de wereldsuikerproductie en overheerste de handel. Er rees verzet
tegen het 'restitutiesysteem' en in 1863 kwamen Frankrijk, België,
Holland en Groot Brittannië in conferentie samen om het probleem te
bespreken. Het duurde nog eens veertig jaar vooraleer dit systeem
eindigde door een overeenkomst van alle grote Europese producenten. Het
einde van het 'restitutiesysteem', dalende transportkosten en afnemende
productiekosten van rietsuiker leidde daarna tot marktverlies van de
bietsuiker. Rond 2000 kwam ongeveer 27% van de wereldsuikerproductie
van suikerbieten en bijna alles daarvan werd geproduceerd in de
beschermde markten van Europa, Japan, de VS en Oost-Europa.
Het huidige suikerprogramma in de EU begon in 1968, toen suiker voor
het eerst onderdeel ging uitmaken van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid. Voor de EU-suikerbietproducenten [en –verwerkers]
betekende het systeem hoge en stabiele prijzen, wat de productie
aanmoedigde, de consumptie en de import [van suiker] deed dalen en
ertoe bijdroeg dat de EU na Brazilië de tweede grootste
netto-suikerexporteur werd.
In de VS dateerde het eerste suikerprogramma van de regering uit 1934
en gaat tot op de dag van vandaag in vrijwel dezelfde vorm voort – met
hoge prijzen voor producenten en consumenten, wat heeft bijgedragen tot
dalende importen van buitenlandse rietsuikerexporteurs. Sinds de
beginjaren 1970 zijn de netto suikerimporten van de VS van meer dan 5
miljoen ton per jaar gedaald naar iets meer dan 1 miljoen ton per jaar.
Het suikerprogramma van Japan startte met de suikerprijsstabilisatiewet
van 1965. Ook daarbij is sprake van een hoge binnenlandse steun voor
suikerbiet- en suikerrietproducenten. En net als in de EU en de VS
heeft het bijgedragen aan afnemende suikerimporten gedurende de laatste
twee decennia. De drie grootste markten voor suikerimporten zijn sinds
1970 voor het merendeel afgesloten voor de concurrentie en
zelfvoorzienend geworden vergeleken met de beginjaren 1970 toen hun
gezamenlijke netto importen nog de helft van de [suiker]exporten van de
wereld bedroegen (zie figuur 1).
Erg vergelijkbaar met de verschijning van de Europese
suikerbietindustrie in de beginjaren van de negentiende eeuw wegens de
dure Caribische suiker, is er een concurrent voor de suiker opgedoken
wegens de hoge binnenlandse bescherming van de suikerproducenten. De
concurrent is 'high-fructose corn syrup' (HFCS) die een bijna perfecte
suikervervanger is in 'soft drinks' [Cola enz.]. HFCS is nu
verantwoordelijk voor 40% van het calorische-zoetstoffengebruik in
Japan en voor meer dan de helft van het verbruik van calorische
zoetstoffen in de VS. De techniek voor de commerciële productie van
HFCS werd einde jaren 1960 ontdekt en werd concurrentieel door de hoge
suikerprijzen op de beschermde markten van Japan en de VS. En nu is op
grond van een grootschalige aanpak, verbeteringen in de
productietechniek en een enorme geïnstalleerde productiecapaciteit
(gefinancierd onder de druk van hoge prijzen) HFCS concurrentieel met
rietsuiker en minder duur dan bietsuiker.
[1] De preferentie van de ACP-landen en India is aan quota gebonden; die volgens het EBA-initiatief niet.
[2] Een raadpleging van het kabinet van Fischler, eind juli 2004, deed
uitschijnen dat het EBA-initiatief buiten Fischler om tot stand is
gekomen en dat het DG-landbouw achteraf de brokken moet zien te lijmen.
Het valt echter te betwijfelen of die voorstelling van zaken juist is.
[3] Oxfam-nota p 13 : "Het EU-hof van auditors schat dat in 2001 het
verschil tussen interventieprijs en wereldmarktprijs voor suiker 6,5
miljard Euro bedraagt ten laste van de consument. Toch is dit geen
maatstaf omdat de wereldmarktprijs kunstmatig laag is oa. als gevolg
van het EU-beleid, nl.door het prijsdrukkend effect van gesubsidieerde
suikerexport. De directe kosten van de exportrestitutie bedragen in
2002 1,4 miljard Euro en worden opgebracht door de belastingbetaler."
[4] De importheffing bedraagt 419 Euro/ton (prijspeil 2004). Oxfam-nota p 13
[5] In 2002 betaalde de EU 1,3 miljard Euro aan exportrestitutie voor
suiker. De exportrestitutie bedraagt ca 525 Euro/ton (prijspeil 2004).
Dat heeft dus betrekking op ca 2,5 miljoen ton suiker.
Importheffing en exportrestitutie zijn oa. verschillend omdat vrachtkosten een rol spelen. Oxfam-nota p 13
[6] Volgens Oxfam is dit echter 2,7 miljoen ton/jr
[7] Vergelijkbaar met HFCS (high-fructose corn syrup), die in de VS
vooral gewonnen wordt uit maïs. Let wel : in de VS wordt meer dan de
helft van alle zoetstoffen gewonnen uit maïs en de rest uit suikerbiet
en suikerriet. HFCS nam zo'n hoge vlucht, omdat de suikerprijs door
subsidiëring van de teelten kunstmatig hoog werd gehouden. De
maïsgluten die we in de EU – quotum- en accijnsvrij – invoeren zijn in
hoofdzaak het nevenproduct van deze ontwikkeling.
[8] Het gemiddelde beeld (Oxfam-nota p 15) over 2000-2003 :
1,7 miljoen ton verwerkte import (ACP-landen : 1,5 ; MOL-landen : 0,08
en andere : 0,15) ; A- en B-quota : 13,7 miljoen ton en uitgevoerde
non-quota suiker : 2,7 miljoen ton ; opslag 0,6 miljoen ton. Totaal
18,7 miljoen ton/jr.
[Op grond van deze cijfers komt de totale export op : 1,5 uit quota;
2,7 uit non-quota en 1,7 uit verwerkte en doorgevoerde import = 5,9
miljoen ton/jr. Het verschil komt voort uit de aanname van Oxfam dat de
EU 2,7 miljoen ton non-quota-suiker per jaar uitvoert terwijl de
officiële cijfers voor de periode 1995/96 en 2000/01 ca 1,59 miljoen
ton per jaar aangeven.]
[9] ontleend aan Oxfam-nota p 16
[10] De Belgische overheid zegt in een nota van april 2004 hierover :
"vandaag bedraagt het budget voor suiker 1,5 miljard € (750 miljoen
€ restituties voor ACP suiker en 750 miljoen € restituties
voor B suiker gefinancierd door heffingen betaald door de sector). De
reële kost voor de belastingbetaler bedraagt dus 750 miljoen €." [Maar
de heffingen betaald door de sector kunnen worden beschouwd als
gefinancierd uit de betalingen volgens de interventieprijs. De
Belgische nota volgt die interpretatiewijze echter niet.]
[11] Dit is opmerkelijk omdat het gedrag van de EU in strijd lijkt met
een kernbegrip binnen de WTO, nl. het begrip 'meest begunstigde natie'
(MFN, Most Favoured Nation), artikel 1 van GATT 1994. "Het MFN-principe
houdt in wezen het ontbreken van discriminatie onder de WTO-leden
in. Het betekent dat wanneer een WTO-lid een ‘meer gunstige
behandeling’ geeft aan aan een ander WTO-lid, onder vorm van b.v.
douanerechtenverlaging bij invoer, het deze ‘behandeling’ onmiddellijk
en onvoorwaardelijk ook moet geven aan alle andere WTO-leden. Dus de
ingevoerde producten afkomstig van al de handelspartners van een
invoerend land, moeten bij invoer op gelijke voet worden behandeld. In
feite gaat het om het veralgemenen van een ‘voorkeursbehandeling’ voor
één handelspartner tot alle andere handelspartners, waardoor de
‘exclusiviteit’ van de voorkeur voor de oorspronkelijke handelspartner,
voor wie het bedoeld was, wegvalt." (citaat uit : "Voedsel onder
WTO-vlag", Wervelbrochure 2002, p 39)
[12] Dit kan alleen gezegd worden als de importbeheersing overboord wordt gezet.Dit is dus een verzwegen preconditie.
[13] De redenen worden niet genoemd. Het ontbreken van een boetebeding op overproductie zou een van die redenen kunnen zijn.
[14] De EU spreekt in haar nota van 14 juli 2004 van erosie. Toch geeft
dit een vertekend beeld van wat er werkelijk aan de hand is. De eerste
reden waarom de ACP-landen inkomsten derven is de verlaging van de
referentieprijs. De tweede reden is dat er meer kapers op de EU-kust
komen, nl. MOL-landen niet zijnde ACP-landen. Het opheffen van de
quotering van de suikerlevering door de ACP-landen kan mogelijk zonder
effect zijn.
[15] Er is sprake van een afname van het quotum met 2,8 miljoen ton/jr
tot 2007/08, terwijl bij de uitbreiding van de EU naar 25 landen, aan
de 10 nieuwe lidstaten een suikerquotum is toegekend van totaal ca 3
miljoen ton/jr. Dit zijn aan elkaar tegengestelde bewegingen, die er
toe leiden dat de afbraak van de suikerbietenteelt in de 15 lidstaten
van de EU drastisch is, nl. 2,8 + 3 = 5,8 miljoen ton/jr minder op een
totaal van ca 14,5 miljoen ton/jr, 40% in een periode van 5 jaar.
[16] Het belang hiervan wordt beklemtoond in een nota van de VN :
economische ontwikkeling in Afrika. Handelsprestaties en
afhankelijkheid van basisproducten (grondstoffen), rapport van de VN
2003, uitgekomen op 26-2-2004 (zie vierde Wervel-voedselkrant, mei
2004).
[17] "Per slot van rekening is aardolie een natuurproduct, geheel en al
biologisch, ontstaan voor de landbouw werd uitgevonden. De winning is
een ander verhaal; die is zelfs hier en daar zeer milieuvervuilend,
zowel te land als ter zee.
Als wij in staat zijn met minder milieuvervuiling gewassen te verbouwen
die - zoals soja - eiwitten voor mens en dier leveren en olie voor de
explosiemotor, dan is dat aan te moedigen. Hetzelfde geldt voor de
teelt van biet- of rietsuiker voor de productie van ethanol.
Iedere economie is vandaag de dag afhankelijk van aardolie. De VS
zitten liefst wereldwijd met hun vingers aan de aardoliekraan en
riskeren er veel voor, zoals nu in Afghanistan en in Irak.
Naast voedselsoevereiniteit zou ik ook energiesoevereiniteit willen bepleiten. Het zou de rust in de wereld ten goede komen."
[18] In het cijfermateriaal dat uit verschillende bronnen komt, zit
verschil. Dit verschil wordt in diverse voetnoten verduidelijkt. De
verschillen zijn echter niet van invloed op de tendens van deze studie.
|
|
|
|
