|
|
|
|
Economische ontwikkeling in Afrika |
Economische ontwikkeling in Afrika:
handelsprestaties en afhankelijkheid van basisproducten (grondstoffen).
Een rapport van de VN 2003, uitgekomen op 26-2-2004
1.1. Inleiding
Als maatstaf voor de ontwikkeling van de handel wordt gehanteerd de
verhouding van de som van jaarlijkse in- en exporten van een land en
het Bruto Binnenlands Product, het BBP. De laatste 20 jaar is er in
Afrika een lichte toename van die quotiënt, nl. van 45 naar 50,4%, maar
het aandeel van Afrika in het totaal van de wereldexporten viel terug
van 6% in 1980 tot 2% in 2002. Het aandeel van Afrika in de
wereldimporten viel in diezelfde periode terug van 4,6% tot 2,1%.
Voor Afrika geldt dat het meer dan welke andere ontwikkelingsregio
sterk afhankelijk is van primaire grondstoffen als bron voor
exportinkomsten. Het is daarbij gevoelig voor marktgrillen en
weersomstandigheden. Prijsschommelingen vooral als gevolg van hortende
levering en een aanhoudende daling van geïndexeerde grondstofprijzen,
gepaard aan de verliezen op grond van de handelsruilvoet (verhouding
tussen de prijzen van twee landen) hebben hun tol geëist in termen van
inkomens, schuldensituatie, investering, armoede en ontwikkeling.
1.2. Afrika's handelstructuur en haar prestaties
De aard van de exporten van ontwikkelingslanden als geheel genomen is
de laatste twee decennia aanzienlijk veranderd. Thans is ca. 70% van
deze exporten van industriële oorsprong. Twee decennia geleden maakten
primaire grondstoffen nog 75% van hun export uit. De verschillen per
regio zijn echter aanzienlijk. Voor Afrika lag het industriële aandeel
in 1980 op ca 20% en thans op ca. 30%.
Ten opzichte van ontwikkelingslanden in andere regio's heeft Afrika de
laatste 20 jaar marktaandeel in grondstoffen-export verloren en
tegelijk geen kans gezien om meer marktaandeel te verwerven met
industriële productie. Afrika is niet in staat om structurele
hindernissen de baas te worden en om zijn landbouw te moderniseren.
Bovendien liggen de transactiekosten hoog. De productiviteit in de
landbouw blijft achter op grond van een combinatie van factoren
waaronder grondeigendomsrechten en een kleinschalige
boerenbedrijvigheid, een primitieve technologie en het geringe effect
van innovatie en overheidsinvesteringen in de sector. Bij gevolg heeft
het continent zijn competitief voordeel verloren bij het voortbrengen
van cacao, thee en koffie in vergelijking met de producenten in Azië en
Zuid-Amerika.
Een andere factor is de invloed van overheidssubsidies in de rijke
landen. Het verlies aan marktaandeel in katoen en suiker is
hoofdzakelijk het gevolg van hoge subsidies en binnenlandse steun voor
minder competitieve producenten in de VS en de EU. De VS zijn 's
werelds grootste exporteur van katoen dank zij enorme katoensubsidies
die in het seizoen 2001-2002 3,9 miljard dollar bedroegen, het dubbele
van 1992 en 1 miljard dollar meer dan de waarde van de totale
katoenproductie van de VS in dat seizoen, gerekend aan
wereldmarktprijs.
In Burkina Faso kost de productie van 1 pound katoen (1 VS-pound =
453,6 gram) 21 dollarcent tegen 73 dollarcent in de VS. Volgens
deskundigen zou de wereldprijs voor katoen 70% hoger liggen als de VS
zijn katoenboeren niet steunde.
1.3. dynamische producten
Vis en schaaldieren vormen in Afrika een groeiende exportmarkt, maar
klassiekers zoals koffie, cacao, katoen en suiker zijn aan de sukkel.
Verder is er een accentverschuiving in de wereldhandel aan de gang in
de richting van fruit, groenten, vis en zeevruchten. Export van andere
primaire grondstoffen vertoont een relatieve daling. Er is een lichte
groei van de export van zuivel, granen en vlees vanuit de
ontwikkelingslanden. Dit laatste vooral naar andere
ontwikkelingslanden, omdat de rijke landen de invoer daarvan uit
ontwikkelingslanden afhouden door hoge invoerrechten.
Afrika komt moeilijk aan de bak wegens tekortschietende logistiek en
gebrek aan middelen en bekwaamheden in het financiële vlak. De
distributie wordt in toenemende mate beheerst door supermarkten en
bepaald door nieuwe eisen verbonden met productietechnologie. Afrika
beantwoordt maar moeizaam aan markteisen zoals HACCP (Hazard Analysis
and Critical Control Point) en SPS (Sanitary and Phytosanitary
Measures, vanuit de WTO gesteld).
Afrikaanse overheden zijn tot nu toe in het algemeen nauwelijks in staat om de handel te ondersteunen.
1.4. prijsschommelingen en handelsvoetverliezen
Afrikaanse landen steunen op de export van twee of drie primaire
grondstoffen om aan deviezen te komen. Men heeft daarbij te maken met
prijsschommelingen die voor die producten groter zijn dan bij andere
handelwaar.
De binnenlandse belastingheffing is in de meeste Afrikaanse landen
slecht georganiseerd. Het eerst grijpbare handvat is de in- en export
van goederen. De grote prijsschommelingen in die sector maken dan de
belastinginkomsten ongewis. Gemiddeld halen ontwikkelingslanden 15% van
hun overheidsbudget uit in- en exportheffingen. In Afrika varieert dit
van 22 tot 34%.
De voortdurende daling van grondstofprijzen vloeit voort uit een
structurele overproductie, die oa. wordt veroorzaakt doordat de
rijke landen binnenlandse landbouwsteun en exportsubsidies geven. Dit
leidt tot een oververzadiging van de binnenlandse markt bv. in de EU en
een laag prijsniveau met als gevolg dat vergelijkbare producten uit
ontwikkelingslanden geen toegang hebben tot die markt.
De eigen katoenproductie van de VS wordt sinds 1999 met jaarlijks 3 à 4
miljard dollar gesubsidieerd; 40% van de katoenproductie van de VS
wordt uitgevoerd. Daarmee zijn de VS 's werelds grootste
katoenexporteur.
Bij koffie, cacao en thee is er sprake van verhoogde productiviteit in
Latijns Amerika en Azië. Bovendien wordt het areaal van de teelten
vergroot, bv. in Brazilië. Ook duiken er nieuwe producenten op in Azië
: cacao in Maleisië; thee en koffie in Indonesië en Vietnam. Daar komt
nog bij dat koffiebranders nu in staat zijn om uitgaande van
lagekwaliteits-bonen toch nog iets goeds te maken, wat tien jaar
geleden nog niet denkbaar was.
Per slot is de bereidheid in de internationale gemeenschap om
prijsstabilisering te ondersteunen door productiebeheersing sedert de
jaren 1980 afgenomen.
Er is sedert WOII sprake van een neergaande lijn in de
grondstofprijzen. Die tendens was in de jaren 1980 ingrijpender en
langduriger dan in de crisisjaren van 1930. Sommige deskundigen vragen
zich ernstig af of deze naoorlogse ontwikkeling niet gewoon een
voortzetting is van een onderliggend fenomeen en dus structureel van
aard is. Anderen ontkennen dat.
De cycli in grondstofprijzen hebben de eigenschap dat zij asymmetrisch
zijn, dwz. sinds 1957 zijn de dalperioden bijna tweemaal langer dan de
topperioden. Ook symptomatisch is dat na een daling de prijs niet
volledig herstelt en dat prijsstijgingen in het algemeen abrupt zijn en
dalingen eerder langzaam verlopen.
Tussen 1960 en 2000 zijn 12 van de 14 voor Afrika belangrijke
grondstoffen onderhevig geweest aan grote prijsschommelingen: bananen,
cacao, cocosolie, koffie, copra, koper, katoen, vismeel, goud, suiker,
thee en witte peper. Over een langere periode beschouwd, zijn koper en
bananen tamelijk stabiel in prijs; is vismeel duurder geworden en is al
de rest gezakt. Loofhout en ijzererts vertonen middelmatige
prijsschommelingen, dwz. afwijkingen van 5 à 10% van de trend. De
tendens in hardhout is stijgend; ijzererts in op lange termijn min of
meer stabiel.
De laatste dertig jaar zijn de prijsschommelingen van
Sub-Sahara-exporten het dubbele van die van Oost-Azië en het viervoud
van die van de rijke landen. Daarbij komt, zoals we eerder zagen, dat
Afrika een dalend aandeel heeft in de wereldhandel.
1.5. Afrikaanse economieën zijn sterk afhankelijk van grondstoffenexport; de gevolgen daarvan
De wisselvalligheid van de grondstofprijzen bemoeilijkt
macro-economisch beleid. Het remt investerings-inspanningen en vergroot
de onzekerheid over algemene economische condities zoals wisselkoersen,
winst, en importcapaciteit, in het bijzonder mbt. olie. Voortdurende
daling van grondstofprijzen oefent voor Afrika een permanente druk uit
op de inkomsten uit vreemde valuta.
Om hun koopkracht op grond van uit export ontvangen deviezen te
behouden zouden de Afrikaanse landen tussen 1997 en 2001 hun export
hebben moeten verdubbelen. Ongunstige koersverhoudingen spelen een
grote rol.
Als de ruilvoet was gehandhaafd op het niveau van 1980 zou het aandeel
van de Sub-Saharalanden in de export het dubbele zijn geweest van het
huidige niveau. Koffie- en suikerproducerende landen zouden resp. 19 en
1,4 miljard dollar meer hebben verdiend, en de West-Afrikaanse
katoenproducerende landen 1 miljard dollar, als de prijzen van deze
drie producten tussen 1999 en 2002 zouden zijn blijven steken op het
niveau van 1998, toen zij historisch gezien op een gemiddelde lagen.
De verliezen op grond van de ruilvoet hebben ook bijgedragen tot de
toenemende schuldenlast van de Afrikaanse landen. Het IMF stelt vast
dat bijna alle landen die het hardst worden getroffen doot dalende
grondstofprijzen, behoren tot de armste landen van de wereld.
De in 2001 meest in het oog lopende prijsdalingen zijn : koffie 35%;
katoen (Benin, Burkina Faso, Tsaad and Mali) 19%; cashewnoten
(Mozambique en Tanzania) 69%; vis (Senegal) 21% en koper (Zambia)13%.
1.6. externe effecten
a. markttoegang
De markttoegang blijft een probleem aangezien de meeste
importtariefpieken de landbouw betreffen. De meeste invoertarieven, na
de Uruguay Ronde van de WTO, klimmen op van onbewerkte grondstoffen
naar halffabrikaten, en van halffabrikaten naar afgewerkte producten.
Voor koffiebonen tov. kant en klare koffie hanteert de EU de tarieven
7,3 en 12,1%; in de VS is dat 0,1 resp. 10,1% en in Japan 6 resp.
18,8%. Bij cacao zijn er drie trappen : in de EU : 0,5 / 9,7 / 30,6%;
in de VS 0,0 / 0,2 / 15,3% en in Japan : 0,0 / 7 / 21,7%. Het laagste
tarief geldt voor onbehandelde grondstof.
Gemiddeld zijn de tarieven op landbouwproducten veel hoger dan de
tarieven op industriële producten. Voor de EU geldt een gemiddeld
tarief van 19% op landbouwproducten en 4,3% op industriële producten.
Overeenkostige cijfers voor landen met een middeninkomen liggen hoger :
27,4 / 13,1% (hierin is ruim 90% van alle tarieven verdisconteerd).
In het algemeen zijn de tarieven in de rijke landen veel lager dan in
de ontwikkelingslanden, maar de rijke landen hebben soms hoge
uitschieters voor bepaalde producten, omwille van protectie van de
eigen markt. Voorbeelden van uitschieters zijn pieken in Korea van
1000%, in de EU van 506% en in de VS van 350%.
De introductie van een nieuwe wet in de VS : AGOA (African Growth and
Opportunities Act) in 2000 en in de EU : EBA (Everything but Arms) in
2001 is een welkome ontwikkeling in markttoegang voor de Afrikaanse
landen, maar een analyse van EBA in 2001 bracht aan het licht dat het
weinig betekent, deels omdat de begunstigden blijven gebruik maken van
de Lomé-protocollen, waaraan minder beperkingen kleven dan aan EBA.
Een beoordeling van AGOA toont dat de aanvullende voordelen slechts een
matige uitbreiding voorstellen tov. de voorkeursbehandeling die de
Sub-Saharalanden reeds genoten onder het GSP (Generalised System of
Preferences).
b. de toegevoegde waarde-keten
In de groeiende literatuur over grondstofprijzen en
grondstofafhankelijke landen blijkt dat er geen verband bestaat tussen
de winkelprijs van een eindproduct en de prijs die de producent van de
grondstoffen ontvangt. De oorzaak zijn hogere winsten in verdere
stadia van de productieketen. Het stadium in de keten waar de macht is
geconcentreerd in handen van weinigen, lijkt het grootste deel van de
winst aan te trekken. Terwijl Afrikaanse producenten inkomensverliezen
leiden, plukken in minder mate handelaars, maar vooral verwerkers en
verdelers aanzienlijke vruchten. Volgens de ICO, de Internationale
Koffie Organisatie, bedroegen de inkomsten van de koffieproducerende
landen in het begin van de jaren 1990 ongeveer 10 à 12 miljard dollar
tegen de gesommeerde winkelprijzen van 30 miljard dollar. Thans is die
verhouding 5,5 / 70. De wereldmarktprijs voor koffie bedroeg in de
jaren 1980 ongeveer 120 dollarcent per pound; in 2002 is dat 55
dollarcent. Voor de 125 miljoen mensen in de arme landen die
afhankelijk zijn van de koffieteelt is dit ontredderend.
De winst gaat naar importeurs, koffiebranders en supermarkten. Zij
beconcurreren elkaar, maar spannen in het algemeen wel samen als het
erom gaat de koffieboeren onder de duim te houden.
c. subsidies
De Wereldbank zegt dat in 2002 de wereldmarktprijs voor katoen
aanzienlijk hoger zou zijn geweest als de VS haar katoenboeren niet zou
hebben gesubsidieerd. Er zijn verder diverse schattingen dat in 2002
katoensubsidies van de VS en de EU geleid hebben tot een verlies van
300 miljoen dollar voor Afrika in zijn geheel. Dit is meer dan de
totale schuldenlastverlichting, groot 230 miljoen dollar die de
Wereldbank en het IMF in dat jaar hebben toegekend aan negen
katoenexporterende landen in West- en Centraal-Afrika.
De onlangs door de EU aangekondigde hervormingen van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, die komaf maken met (een deel van de)
productie- en prijsgebonden subsidies, zijn een welkome ontwikkeling.
Het is echter te vroeg om zekerheid te krijgen over de gevolgen voor
productiehoeveelheid en prijs. De Afrikaanse landen wachten vooral op
de uitbreiding van de EU-hervorming naar suiker, tabak en katoen.
Landbouwsteun in de rijke landen heeft ernstige gevolgen voor Afrika.
Zij bemoeilijkt de armoedebestrijding. Het is onwaarschijnlijk dat de
huidige hervorming van het GLB deze situatie zal veranderen ook al
leidt zij tot subsidieverlaging. Zij richt zich op binnenlandse steun,
niet op de handel en zij gaat niet over tariefaanpassingen of
verbetering van de markttoegang in de EU voor Afrikaanse
landbouwproducten.
1.7. de invloed van recente ontwikkelingen op de grondstofmarkten
Op wereldniveau zijn er twee ontwikkelingen op de grondstofmarkten die
de aandacht verdienen. Ten eerste : de wereldvraag naar 'traditionele'
grondstoffen, zoals koffie en granen, kent de laatste jaren een
vertraagde groei, terwijl die naar andere producten toeneemt. Dit
betreft plantaardige oliën, fruit, groenten, vis, zuivel, snijbloemen
en tabak.
Ten tweede : er is in de rijke landen een toenemende handel in
hoogwaardiger landbouwproducten, in het bijzonder verwerkte voeding. De
vraag naar verwerkte producten overstijgt nu de vraag naar
landbouwgrondstoffen. De lijnen waarlangs dit plaatsvindt, worden
beheerst door industriën en supermarktketens. Men spreekt van vertikale
integratie. Afrikaanse bedrijven komen daar niet aan te pas. De
vertikaal geïntegreerde firma's bepalen wat wordt geproduceerd, hoe en
door wie.
Veel grondstoffen volgen een gedifferentieerde en aangepaste keten die
de controle waarborgt van boer tot bord. Dit beantwoordt aan de
belangen van de consument inzake kwaliteit, tijdige levering, herkomst
en traceerbaarheid, en inzake sociale en milieuomstandigheden waarin
deze grondstoffen worden voortgebracht. De beste voorbeelden hiervan
zijn fair-trade labels en producten die beantwoorden aan tenminste
minimale milieustandaards.
Voor veel firma's zijn productiecontracten, verbintenissen en andere
mechanismen ter coördinatie van inputleveranciers, boeren, verwerkers
en handelaars, van belang ter beheersing van de marketing-keten. Deze
firma's vermijden daarmee directe investeringen. De echte winsten in de
keten worden gemaakt door hen die de kritische punten daarin beheersen,
zoals gevestigde merknamen, of door hen die toegang hebben tot de
rekken in de supermarkten (en niet door de handelsfirma's).
2. beleidsantwoorden in het verleden
2.1. een historisch perspectief op stabilisering van grondstofprijzen
De noodzaak om grondstofprijzen te stabiliseren en te zorgen voor
lonende prijzen voor producenten is geen nieuw gegeven. Historisch was
er sprake van twee onderscheiden trends, de ene met betrekking tot
producenten in het Noorden en de andere met betrekking tot producenten
in het Zuiden.
De wisselingen in het inkomen van de boeren als gevolg van fluctuaties
van vraag en aanbod van landbouwproducten is al jaren een
hoofdbekommernis van geïndustrialiseerde landen. Een hoge mate van
industrialisering en de groei van de dienstensector in deze
landen hebben de levensvatbaarheid van plattelandsgemeenschappen en
regio's verminderd, wat heeft geleid tot daarmee samenhangende sociale
problemen. De druk vanuit plattelandsgemeenschappen om de inkomens te
verhogen in overeenstemming met de algemene levensstandaard door
toename van de export en afscherming van concurrerende importen, hebben
geleid tot tussenkomsten en overheveling van inkomen. De
landbouwsector, die zo'n 3 à 4% van de tewerkstelling vertegenwoordigt,
heeft een grote politieke invloed behouden die niet in verhouding staat
tot zijn aandeel in de economie.
Zo hebben veel geïndustrialiseerde landen voortdurend een
protectionistisch binnenlands landbouwbeleid gevoerd ter wille van
inkomensstabilisering en bescherming van hun agrarische bevolking tegen
een prijs van zo'n 1 miljard dollar per dag. Daar staat tegenover dat
in Afrika 70 à 80% van de tewerkstelling agrarisch is en de grote
meerderheid van de mensen moeten leven van minder dan 1 dollar per dag.
Maar bezorgde stemmen daarover vinden alleen dovemansoren. Niet alleen
heeft de internationale gemeenschap geen neiging vertoond om ver genoeg
te gaan inzake stabilisering van inkomens en grondstofprijzen, neen,
arme landen zijn de laatste twee decennia aangemoedigd om hun landbouw
te liberaliseren via SAP's, structurele aanpassingsprogramma's.
2.2. agrarische marktinterventie in de rijke landen
Tussenkomst en protectiemaatregelen in de landbouw hebben in veel
ontwikkelde landen een lange geschiedenis. Voor WOI waren daarvan al
voorbeelden in de 'nieuwe wereld', de VS, Canada, Nieuw-Zeeland en
Australië. Een tweede golf vond plaats in het interbellum, toen
landbouwinterventie en economisch nationalisme zowel door importeurs
als door exporteurs werden aanvaard of geïntensiveerd. De derde golf,
die van na WOII, is terug te voeren tot vier bronnen: (a) de naoorlogse
wederopbouw en de daarmee samengaande betalingsbalansmoeilijkheden van
de West-Europese landen; (b) de toenemende betrokkenheid van regeringen
in het verlichten van ongunstige omstandigheden in samenhang met
inkomsten en kansen voor mensen, sectoren en regio's; (c) opvattingen
over distributieve rechtvaardigheid in de landbouwsector, die niet in
staat was de vruchten te plukken en eerder verplicht werd het meeste
van de lasten te dragen van een snel voortschrijdende technologie en
(d) het proces van de vorming van regionale economische groeperingen.
Japan's protectionistische opvatting inzake landbouw was blijk van een
systeem van 'overheidsleiding' waaronder het land langzaam en selectief
zijn handel liberaliseerde en deelnam in het wereldhandelssysteem.
De regeringen van de ontwikkelde landen zijn terughoudend geweest in
het nemen van radicale hervormingsmaatregelen, ondanks de belastingdruk
en de bijkomende kosten voor de consumenten vanwege de politieke,
economische en sociale kosten mbt. een kleine maar politiek
invloedrijke groep in de agro-industriële sector. Volgens het OECD (de
Organisatie voor Economic Co-operation and Development), die de rijke
landen vertegenwoordigt, is de gemiddelde binnenlandse prijs van
landbouwproducten in de OECD-landen ca. 30% hoger dan de internationale
prijzen. De kosten van de prijsondersteuning in de landbouw kost een
gemiddeld huishouden in de EU, Japan en de VS ongeveer 1.000 dollar per
jaar. Het meeste daarvan gaat naar de rijkste boeren.
2.3. internationale pogingen tot stabilisering
De eerste naoorlogse poging, dwz. na WOII, waren onderhandelingen die
in 1948 leidde tot het Havana Charter, dat overigens door de lidstaten
van de VN niet werd geratificeerd. Niettemin werd het belang onderkend
om in de komende decennia de internationale onderhandelingen over
grondstoffen te beïnvloeden. Daarbij golden drie principes: (a)
tussenkomst in de grondstoffenmarkt door intergoevernementele actie zou
een uitzondering moeten blijven, alleen toe te passen bij een ernstige
verstoring van de markt; (b) bij overeenkomsten zouden zowel
producenten als consumenten partij moeten zijn; (c) gelijkheid van
representatie van producenten en consumenten zou zijn weerspiegeling
moeten vinden in afzonderlijke grondstofraden en –organisaties.
Het zoeken naar oplossingen voor problemen rond grondstoffen op
internationaal vlak werd vervolgens doorgeschoven naar ECOSOC (Economic
and Social Council of the United Nations), die een interim comité
vestigde, ICCICA (Interim Co-ordinating Committee for International
Commodity Agreements). Pas in 1964 kwam het onderwerp op de agenda van
een UNCTAD-conferentie.
En pas in 1974 leidde voorstellen tot het IPC, Integrated Programme for
Commodities. Het idee ontstond om buffervoorraden aan te leggen om de
prijsschommelingen te onderdrukken en te zorgen voor lonende prijzen
voor producenten. Daarop volgde onderhandelingen om dit te bereiken en
in 1981 de instelling van het CFC, Commun Fund for Commodities. In 1989
ging het CFC daadwerkelijk van start, maar op een veel smallere
financiële basis dan aanvankelijk bedoeld. Bij gevolg is haar
tussenkomst op de grondstoffenmarkten van geringe betekenis.
In samenhang met de recessie in de wereldeconomie in de jaren 1980 en
de erop volgende algehele daling van de grondstofprijzen, gepaard met
de instorting van het multilateralisme in de internationale economische
betrekkingen en de opkomst van marktgeoriënteerde strategieën, werd de
markttussenkomst (althans ten gunste van ontwikkelingslanden) niet
langer aanvaardbaar of haalbaar geacht. In plaats daarvan hield men het
vrij spel van de krachten van de markt via prijsliberalisering en
–deregulering voor veelbelovend als de meest doeltreffende toekenning
van middelen (activa) en welvaartsgroei. Het concept van internationale
grondstofprijsstabilisering ging op een laag pitje.
Onderwijl werden veel ontwikkelingslanden aangespoord om middels
structurele aanpassingsprogramma's meer van hun traditionele
grondstoffen te exploiteren en te exporteren om hun verlies aan
inkomsten door dalende grondstofprijzen goed te maken. De bezorgdheid
in de jaren 1970 inzake zekerheid van levering in de consumerende
landen werd nu ingehaald door een afwijzing van de tussenkomst in
'vrije markten', de neerslag van het belangenoverwicht van de private
sector. De producerende landen hadden er weinig greep op en raakten
soms onderling slaags door tegenstelling van belangen tussen
gevestigden en nieuwkomers op de markt.
Afgezien van de historische ontwikkeling moet worden vastgesteld dat de
deskundigen uiteenlopende opvattingen hadden en hebben over de
haalbaarheid van stuurmechanismen. Toch is de ontbrekende politieke wil
de hoofdoorzaak van het uitblijven daarvan. Voor een grondstof als
aardolie gelden veel van de bezwaren, die ook voor andere grondstoffen
bestaan, om tot een stelsel van afspraken rond productiebeheersing te
komen. Maar OPEC heeft toch bewezen enige invloed te kunnen uitoefenen
op de productiehoeveelheden en de prijzen.
2.4. compenserende financiële mechanismen
Ook deze faciliteiten, die ontworpen zijn ter compensatie van
tijdelijke tekorten en korte-termijnprijsschokken, is geen beter lot
beschoren. Zij hebben niet kunnen voorkomen dat veel grondstoffen
lijden onder een voortdurende prijsdaling.
2.5. binnenlandse stabiliseringsschema's in Afrika
In industrielanden hebben zowel consumenten als producenten toegang tot
diverse faciliteiten zoals de krediet- en depositmarkt, opslag en
verzekering. Dit vergemakkelijkt het omgaan met onverwachte
grondstofprijsschommelingen en dempt hun invloed op consumptie en
inkomen. Deze faciliteiten zijn onbereikbaar of te duur voor
ontwikkelingslanden, in het bijzonder de Afrikaanse. En als ze al
bereikbaar zijn werken zij contra-cyclisch, dwz. ze zijn alleen
toegankelijk in tijden van een hoge grondstofprijs, terwijl ze dan niet
echt nodig zijn.
In de landbouw werd in het verleden gebruik gemaakt van 'caisses de
stabilisation' of van marktraden, die bemiddelden tussen de wereldmarkt
en producenten in veel Afrikaanse landen die grondstoffen exporteerden.
Zij boden steunprijzen, die werden bekend gemaakt bij de aanvang van
ieder oogstseizoen, en kenden die toe aan producenten. Zij werkten (of
werden verondersteld te werken) op basis van bufferfondsen. In sommige
gevallen boden zij ook hulpdiensten zoals voorlichting en rurale
infrastructuur met inbegrip – in sommige gevallen – van gezondheids- en
onderwijsfaciliteiten naast bevoorrading met inputs, productdistributie
en krediet.
De prestaties van deze raden waren uiteenlopend en eind jaren 1970 en
begin jaren 1980 hadden sommige te kampen met uiteenlopende problemen.
Ondanks deze problemen hebben deze raden een vitale rol gespeeld in de
ontwikkeling van de landbouwsector van verschillende Afrikaanse landen.
Daarom is een beleid dat erop is gericht om ze te ontmantelen in plaats
van hun werking te hervormen, een onderwerp van discussie ook binnen
UNCTAD.
Afgezien van hun rol in het stabiliseren van de prijzen en het zeker
stellen van de betaling van de boeren, waren zij van belang doordat zij
voorzagen in rurale infrastructuur, krediet en voorlichting met
inbegrip van zaden en bestrijdingsmiddelen. Niettemin zijn deze
instellingen in veel landen ontmanteld in het kader van de structurele
aanpassingsprogramma's. Het gevolg was dat de grondstofproducenten
werden blootgesteld aan de grillen van de wereld-grondstoffenmarkt. De
ervaringen nadien zijn wisselend, maar in het algemeen hebben de
afboerderijprijzen de dalende lijn van de wereldmarktgrondstofprijzen
weerspiegeld. De binnenlandse handelsruilvoet heeft zich meer tegen de
boeren gekeerd in de landen, die zijn geliberaliseerd. De verschuiving
van publieke naar private markttussenpersonen heeft voor de producenten
geen prijsverbetering opgeleverd. Boeren hebben ook te lijden van
negatieve gevolgen omdat belangrijke kosten van productie en marketing
snel gestegen zijn. De prijzen van kunstmest en transport rijzen de pan
uit en lagere lonen helpen niet omdat loonarbeid, dus arbeid van
landarbeiders van buitenaf , minder dan 20% uitmaakt van de totale
arbeidsinzet in de landbouw. Een recent rapport vermeldt dat na de
marktliberalisering de afboerderijprijzen een grotere schommeling
vertonen in Kameroen, Ivoorkust en Nigeria (landen die hun marktraden
ontmantelden) dan in Ghana (dat zijn marktraden heeft gehandhaafd).
2.6. risicobeheersing van de grondstofprijzen
Tegen de achtergrond van de beperkte vooruitgang die werd geboekt met
binnenlandse en internationale prijsstabilisering is recent de aandacht
gevestigd op het gebruik van marktmechanismen zelf, zoals "forward-,
futures-, en option-"contracten en ook "swaps" voor het beheersen van
grondstofprijsrisico's. Technisch laten deze instrumenten toe om de
prijsrisico's door te schuiven naar investeerders in andere landen.
Toch is dit systeem nog niet wijd verbreid op het Afrikaanse continent.
Bovendien zijn deze marktmechanismen niet inzetbaar als bestrijding van jarenlange dalingen van grondstofprijzen.
2.7. huidige stand van zaken
De voortdurende daling van de grondstofprijzen, de wisselvalligheid
ervan op korte termijn en de daarmee gepaarde onzekerheid zullen om een
aantal redenen waarschijnlijk voortduren. De eerste reden is een
structureel overaanbod op de grondstofmarkten, dat op korte en
middellange termijn voorzien wordt, omdat de eraan ten grondslag
liggende factoren niet oplosbaar zijn op korte termijn (subsidies en
andere binnenlandse landbouwsteun in de OECD-landen voor
gematigde-zone-producten, en overproductie in de tropische zone van
koffie, cacao en thee). De tweede reden is dat technologische
innovaties ook in de toekomst hun invloed zullen uitoefenen op vraag en
aanbod. De derde reden is tenslotte dat het heel moeilijk is om
voorspellingen te doen over toekomstige grondstofprijzen.
3. voorstellen voor toekomstig beleid
3.1. op zoek naar oplossingen
Uitgangspunt bij het zoeken naar oplossingen is de eerdere vaststelling
dat Afrika (a) sterk afhankelijk is van de export van grondstoffen,
hoewel de laatste decennia een dalend aandeel daarvan in de
wereldhandel hebben laten zien, (b) grote prijsschommelingen vertoont
in haar exportgrondstoffen (aardolie uitgezonderd) en een voortdurende
prijsdaling in termen van koopkracht mbt. te importeren
industrieproducten. Het continent zit daardoor gevangen in een
neergaande spiraal.
Anders gezegd, de Afrikaanse landen zitten gevangen in een
'grondstoffenval' die voor hen tevens een 'armoedeval' is. Voor hen
vertegenwoordigt de grondstoffenexport 70% van hun deviezeninkomsten.
Antwoorden vanuit het beleid moeten rekening houden met de specifieke
eigenschappen van de grondstoffen en daarmee verbonden trends op de
wereldmarkt.
In het algemeen moet een scala van elkaar wederzijds versterkende
instrumenten gelijktijdig worden ingezet met aandacht voor de wijdere
ontwikkelingsimplicaties van het feit dat Afrika in hoge mate
afhankelijk is van zijn grondstoffen. Maw. de aanwezigheid van de
grondstoffen moet niet leiden tot een verarming van het continent,
zoals nu het geval is, maar juist de basis vormen van een
lange-termijnbeleid voor een integrale ontwikkeling. Dit zou de
ontwikkeling moeten aanmoedigen van een stabiel, transparant en
voorspelbaar kader wat een absolute voorwaarde is voor succesvolle
diversificatiepogingen op de middellange en lange termijn.
Afrika heeft op korte en middellange termijn aanpassingen nodig van
zijn afhankelijkheid van primaire grondstoffen, terwijl op de lange
duur moet worden bereikt dat het door diversificatie van zijn
productie- en exportbasis minder afhankelijk wordt van zijn
grondstoffenexport.
3.2. binnenlands beleid
Zoals eerder aangetoond heeft de liberalisering van de landbouwmarkt
Afrika geen goed gedaan. De overheden zullen weer een sturende rol
moeten gaan vervullen met vermijding van de vergissingen in het
verleden. Overheden spelen een kritische rol in het macro-economisch
beleid en in het aansporen tot horizontale en verticale diversificatie
in de richting van producten met een hogere toegevoegde waarde.
Instrumenten daarvoor zijn fiscale en andere voorrechten, voorlichting,
handelsfaciliteiten (infrastructuurverbetering), marktonderzoek en
kwaliteitscontrole.
Een gezond macro-economisch management is een voorwaarde. Onderkend
moet oa. worden dat er een causaal verband bestaat tussen de bewegingen
van de reële grondstofprijzen en de ontwikkeling van de reële
wisselkoers.
Institutioneel moet er het een en ander worden verbeterd. De nodige
overheidsinstellingen moeten worden gevestigd of beter gaan
functioneren. Onderzoek en ontwikkeling moet worden verbeterd. Ook
vandaaruit moet worden gewerkt aan productdiversificatie (meer diverse
producten en met een hoger toegevoegde waarde). Markten moeten
onderling gekoppeld worden (landelijke en stedelijke markten onderling,
maar ook richting regionale en wereldmarkten). Infrastructuur moet
verbeterd worden (wegen, havens, overslagfaciliteiten,
telecommunicatie). Stroomlijning is nodig van ambtelijke afwikkelingen
(douaneharmonisatie, transitdocumenten), vooral voor ingesloten landen;
dit zijn landen die niet beschikken over een zeehaven. In het algemeen
is kwaliteitsverbetering noodzakelijk (met het wegvallen van de
marktraden in de jaren 1980 is voor een deel ook de
kwaliteitsondersteuning weggevallen).
In sommige landen moeten bepaalde teelten worden ontmoedigd wegens bv.
te lage kwaliteit of ongeschikte bodem- of terreingesteldheden. Er
moeten dan middelen zijn voor een omschakelingsprogramma en compensatie
voor de getroffenen.
Productdiversificatie is nodig, bv. in dezelfde streek niet alleen
zorgen voor de teelt van producten met een korte houdbaarheid, maar ook
van producten die langdurige opslag verdragen.
3.3. internationaal beleid
Er is behoefte aan een nieuwe inzet om te komen tot een internationaal
grondstoffenbeleid wat tevens een nieuw armoedebeleid zal zijn. Eerder
al werd die samenhang vastgesteld.
Het eerdergenoemde IPC, het geïntegreerde programma van de VN voor
grondstoffen, zou nieuw leven moeten worden ingeblazen. De kenmerken
daarvan zijn : beperken van de prijsschommelingen, stabiliseren van de
inkomsten van ontwikkelingslanden uit hun grondstoffenexporten,
scheppen van voorwaarden voor een productieplanning en –investering,
ruimte maken voor structurele veranderingen op lange termijn richting
diversificatie van de economie en grondstoffenverwerking.
markttoegang
De uitkomsten van het thans onderhanden overleg over de Overeenkomst
inzake Landbouw bij de WTO zijn doorslaggegevend. Vooral een drastische
verlaging van de invoertarieven in de rijke landen voor verwerkte
landbouwproducten zijn cruciaal.
compensatie voor verliezen op grond van gesubsidieerde teelt elders
Omdat een spoedige algehele opheffing van binnenlandse
landbouwbescherming en –subsidiëring in de rijke landen niet wordt
verwacht, zou gepleit moeten worden voor een directe compensatie, bv.
in geval van de Afrikaanse katoenteelt. Men spreekt hier van de TCM,
Transitional Compensation Mechanism, een overgangsmaatregel. Deze werd
door Bukina Faso voorgesteld bij het lopende WTO-overleg.
Er bestaan nog andere compenserende financieringsmechanismen, oa. STABEX.
En op de achtergrond staat de noodzaak van de schuldensanering van de Afrikaanse landen.
(vertaling en samenvatting gemaakt door Gert Coppens, 5 maart 2004)
|
|
|
|
